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10月號 2019 Oct
專題報導-談大型商業土地之地上權開發 以臺中糖廠蛻變為例
作者/土地開發處LDS
大型商業土地開發之關鍵,除由政府規劃引導外,尚倚賴土地持有者提供土地、開發投資商投入資金及技術,引入人口,方能帶動地方發展、創造土地價值。臺灣土地寸土寸金,地上權開發模式之崛起,深究其因,就土地持有者言,係提供一個長期穩定的租金收入方式;對開發投資商來說,以租金與權利金取代購地成本,且可擁有長時間穩定之土地使用權,及初期無須完全資金到位之開發選項,有助穩定其經營開發;對於地方政府而言,土地的釋出與產業的進駐,提供居住人口工作機會並滿足其生活所需,同時挹注政府執行公共利益所需之稅金來源。
 
近年隨著都市化發展與不動產開發需求,都市精華地段、大面積可開發土地已日漸稀少,民國98年行政院即政策指示500坪以上國有非公用土地不再辦理出售,更於101年修正國有財產法,明確500坪以上國有非公用土地一律禁止標售,並以招標設定地上權等方式作為國有公非用土地開發辦理原則。大面積公有土地以設定地上權方式提供土地,逐步轉型成為土地開發之趨勢。
 
本公司民國90年配合內部控制作業規範訂定「土地出租及提供設定地上權作業要點」,即依據不同租戶需求及使用型態,規範有關土地租金、地上權權利金、存續期間及相關限制等要件,期以多元方式有效利用土地,提升營運效益並帶動區域發展。惟依前開作業要點辦理大型商業土地開發案時,相對於一般地上權設定,投資經營者面臨更高度風險、資金投入壓力,須更縝密評估投入資金成本是否能在一定期限內投資開發經營,達到預期的回收效益,另土地收取方式與投資方間之權益、義務規範,能否更具彈性,亦是土地開發成敗之重要環節。
 
地上權之內涵
從一束權利(bundle of rights)觀點而言,擁有土地所有權,揭示的是所有權人擁有的全部或部分的權利,包含享受(enjoy)、妨礙(encumber)、轉讓(transfer)、改善(improve)、租賃(lease)或出租(rent)等從事任何行為之權利,簡單歸納為擁有(possession)、支配(disposition)與排除(exclusion)之三類權利。而當所有權人不自己行使完整的所有權能,卻將部分權能授與第三人,則該第三人所取得者,即為「定限物權」(林聖豪,2012;李淑明,2010)。
 
「地上權」為定限物權之一種,依據我國民法第832條規定,係以在他人土地之上或之下有建築物或其他工作物為目的,相對於全面性支配標的物之所有權(ownership),為一種支配他人標的物「使用收益」之定限物權,其權益壽命依契約所訂期限或成立之目的為限,分為定期契約或未定期限契約,其權利型態1介於所有權及租賃兩者間,對於投資者而言,其提供一種較長時間使用期、安全、資金彈性運用之開發方式。
 
以往本公司辦理土地出租及設定地上權招標時,向投資開發商每年收取之單位面積土地租金及一次收取之權利金等,多年來無重大爭議。惟近年來臺灣土地價格飆升,公告地價與現值也隨之調漲,除權利金上漲,以公告地價為計收基礎之地租隨之調升,其漲幅超乎開發業者預期,除造成沉重地租負擔,亦使其原先成本收益分析產生偏誤,降低原預期利潤,且影響投資人投資本公司大面積土地設定地上權案意願,為降低投資門檻、增加開發商入場意願,為此,辦理原台中糖厰商業區土地地上權開發時亦進行相關調整以因應市場。
 
臺中糖廠的身世背景
翻開臺灣糖業史,散落全臺各地之製糖工廠,都有著大量製糖出口賺取外匯的美好年華,惟隨著產業結構之轉型,停止種蔗的農地及低獲利的製糖工廠,而後逐一順應著各都市發展學所稱之基因(區位、交通條件等)理論,註定了不同的生辰八字、開啟了不一樣的使命。
 
臺中糖廠位臺中後火車站旁,79年糖廠停止壓榨甘蔗,於82年停產關閉,而後因更以當時之區位條件、市場消費及土地面積等方面之優勢,配合政府「國家建設六年計畫」建設計畫及公司多角化經營需要,定位開發為「大型購物中心」,並於86年土地變更都市計畫為「大型購物中心專用區」,並以BOT設定地上權方式招商開發,由威京集團得標,計畫開發為中華城購物中心,惟當時投資開發商並未料市場環境之不可測,89年時逢921大地震,重挫了當時的景氣與房地產,當時糖廠舊址雖已開挖地基,但在內外環境均不利下之因素下,中華城開發公司毅然決定退出開發,93年與本公司終止契約,地方政府深怕此重大投資計畫就此嘎然而止,不同意回填土地,以致挖出的土方自此堆砌在旁,糖廠舊址就此形成仿若自然造山形成之山坵地塊及4公頃之生態池,而後,歷經多次招商,休憩事業部於95年第4度招商,始由德安百貨取得開發權、規劃住商混合模式開發,惟96年因法令限制而被迫中止開發。
 
而後,地方政府基於地方殷切期盼發展壓力,洽本公司辦理合作開發,經徵得本公司同意於顧及原捐贈土地權益下,同意配合以區段徵收方式辦理,廠區段徵收開發案總面積約22公頃,本公司可選擇領取全部土地徵收款(現金)或分回50%抵價地;市府爰依都市計畫通盤檢討辦理都市計畫用途變更為適當使用分區,委託專業顧問公司辦理規劃評估並廣徵各界意見後,100年底公告以區段徵收方式辦理,原購物中心專用區除變更為高容積商業區外,公共設施規劃內容則包含生態池公園、綠園道、道路、綠地等,並由市府自行負責開闢。其中生態池與廠房周邊規劃為6.09公頃公園(臺中市府稱為「臺中帝國糖廠湖濱生態園區」)後,可開發面積約有15.32公頃,其中8.88公頃規劃為商業區,本公司取得7.7公頃商業用地。

原台中糖廠廠區開發大型購物中心之基地位置,因停止開發後形成之水池景觀
原台中糖廠廠區開發大型購物中心之基地位置,因停止開發後形成之水池景觀
 
展翅-臺中廠區CE區 (泉源段13及21地號)設定地上權招標
中彰區處與土開處於自103年即開始辦理臺中廠區商業區土地招商說明會及地上權公告招標等,累積潛在廠商意見及市場需求,經多次研商及收集近年大型商場設定地上權案例(含南投埔里赤崁頂遊樂區、臺中月眉大型育樂區、高雄市捷運凹子站旁商業區開發案、高速鐵路臺中車站地區新高鐵段、高雄市大魯閣草衙道、林口三井OUTLET PARK、桃園青埔華泰名品城)並與多家潛在投資開發商參訪洽談。
 
歷經眾多的招商說明活動、研議及研訂招商條件,為反應市場需求、提高廠商投資意願,終於107年11月經公開招標評選後,由臺灣三井不動產股份有限公司得標,計畫興建LaLaport台中(暫稱)親子型的大型購物中心,於2020年動工、2023年開幕。本公司除可收取30年之權利金及年繳之租金外,更期待未來逐步與跨國企業展開新的合作。
 
臺中糖廠,一座擁有優良地利基因的停閉工廠,毫無疑問理所當然捨我其誰的被優先召喚,然回顧過往,在它蛻變的過程中,從被賦予重望、同舊市區荒廢到重生等,一路坎坎坷坷,直至去(107)年公開招標評選投資開發商,終覓得有情郎。
 
課題-地上權投資開發案...未來招商可討論之議題
地上權之開發案,開發經營廠商取得一定期限內之開發使用權,必須在一定期限內投資開發經營,並達到預期的回收效益,故不大可能以出售建物賺取增值價差的方式獲利,而多以規劃長期營運穩定獲利為主要目標。在本案辦理招商說明活動及與廠商接洽討論中,亦提及在地上權招商作業上,未來仍有許多課題,可再研議討埨,或可使設定地上權招商之合約,更臻多元可行,包括:
現行土地法規已修訂地上權可區分所有,或甚至個別移轉,且近年已有地上權住宅之開發出售,未來如何因應法規之變化,地上權合約應有一定調整,惟相關權益倘未立法或無前例可循時,其協議內容與機制之建立須審慎評估進行。
 
超高容積率土地,其地上權價值(權利金)是否可以未來計畫使用之容積重新核算。一般新建住宅出售之建案,高容積率與可出售樓地板面積成正相關,亦表示表高建坪出售之收入,惟地上權開發案之樓地板因有使用期限,屆期容積皆回歸地主所有,故高容積之價值不一定可完全反應在營運財務收入。在公平公開的招標條件下,是否有機會能在地上權開發商與地主之間達成公平互利,或具調整彈性之協議內容及合理的權益計算,實具想像及研議空間。
 
地上權設定之存續期間,逐漸由30年、50年,甚至到70年,越來越長的趨勢,甚至已可跨越三代,如何事先約定未來之土地點回或地上物經營權移轉之機制以減少履約之變數、防範存續期間市場機制大震盪造成公司權益受損、或因建物歷時過長而成為文史建物的困擾等。
 
結合建材銀行理念,適度以優惠租金或權利金折抵方式,促使開發者(或設計者)因應未來地上權屆期移交管理可能有補強、變更或拆除之情況,於新建時便以可拆卸設計或乾式工法等循環實踐手法施作,減少建材物料損耗、折舊負擔及建材物料效益保值,而所減少的廢棄物料將相對地節省了耗材購置、再處理或回收成本,不僅提高了投資效益且降低了開發可能帶來的外在成本。
台糖住商土地存量仍有近440公頃,如此龐大的土地,絕無法憑一己之力獨立開發營運,如何配合公部門的推動地方發展,邀請民間廠商合作開發經營,尋找可行之合作模式,設定地上權招商開發,確為重要工具,而如何將這工具彈性運用得當,仍為未來重要課題。

專案變更都市計畫(大型購物中心專用區)(88)
 
末後
(這一段內文用不同字體作區隔)作為土地管理及開發者(部門),台糖的每一塊土地,都有我們極深的情感在裡頭,每一次的投入與時間準備,無非期待它擁有最好的對待與發展,我們從臺中糖厰起伏跌起的前世今生,從工業區土地變更為大型購物中心專用地,到參與區段徵收領回,賦予高強度的容積之商業地,其經歷921大地震及舊市區老舊荒廢到重生,訴說著其血淚、等待與重新整備的呈現、妝點、與蛻變,只為推升其地利之最佳呈現,冀以此篇文章,與台糖的老友或新血,或共鳴、或撫慰、或勉勵…或集思。
 
資料來源
台糖70周年紀念專刊
林聖豪,2012,公有非公用土地釋出土地使用權之定價策略,逢甲大學土地管理學系碩士論文。
李淑明,2010,民法物權(六版),元照出版有限公司,臺北市。
劉嘉雯,2011,建國百年.旗艦登場-臺北市信義計畫區A15、A18、A20及A25等市有土地招商案,中華技術,90期,頁126-133。
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